摘 要： 国内实行土地招拍挂规范的目的在于打造公平、公正、公开的土地出让环境，规范地方政府土地出让行为，优化土地资源配置。然而，规范变迁的累积效应却致使地方政府本钱和收益预期发生变化，在既得获利机会面前，土地招拍挂逐步偏离了其规范初衷，成为地方政府追求短期经济利益的工具。要改变这种状况，可以考虑采取加强国家财政转移支付力度、丰富和健全土地拍卖机制等手段，从而削弱和消除规范变迁累积效应付地方政府产生的边际影响。

关键字： 城市土地； 招拍挂规范； 异化； 重构。

为了改变长久以来免费、无期限的城市土地借助情况，提升城市土地借助效率，降低土地腐败现象，国内于20 世纪90 年代初开始了以“协议、招标、拍卖”为主要方法的城镇国有土地用权公开出让规范改革。现在，招标、拍卖、挂牌（ 以下简称招拍挂） 已成为国内城镇国有土地用权公开出让的主要方法。同时，近年来与百姓生活息息有关的“地王、房价”等问题凸显，引起了社会各界的常见关注。土地招拍挂的规范成效因地价持续攀升和土地出让金大幅提升而备受质疑： 土地招拍挂是政府打造公开、公平、公正土地出让环境的方法，还是谋取地方经济利益、扩大财政、与民争利的工具？ 土地招拍挂规范的公益性体目前哪儿？ 其规范异化路径怎么样形成？ 本文试图就上述问题进行探讨。

1、土地招拍挂规范的公益性。

一般地，土地招拍挂规范是指城市政府依据社会、经济和环境可持续进步目的，根据土地借助总体规划和城市规划，结合城市建设用地客观需要和土地提供计划，采取招标、拍卖或者挂牌的方法，将增量城市土地投入市场的一种土地有偿用规范。早在 20 世纪 90 年代初期，国内就明确提出了招标、拍卖的土地出让方法。然而，因为认知水平、经验和配套规范的局限，招标、拍卖的公开出让方法在 90 年代并没广泛推行。进入 2000 年后，伴随土地储备、土地闲置等配套规范的相继打造，国内才真的开始着手打造国有土地用权的招标拍卖出让机制。
2007 年 9 月，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地用权规定》的颁布，标志着在国内政府主导下，包含工业、商业、产品住宅在内的经营性用地招拍挂出让规范的最后确立。现在来看，国内土地招拍挂规范的公益性主要体目前两个方面： 一是规范缘起的年代背景，二是规范服务的现时目的。

（ 一） 规范缘起的年代背景。

20 世纪 90 年代以前，国内土地供给长期实行“免费、无期限、无流动”的行政划拨规范。虽然自1990 年起，国内提出推行土地有偿用规范改革，但这一时期土地出让仍以划拨和协议为主，市场参与极少。协议出让的最大特征在于行政色彩大于市场色彩，即土地用权的获得和土地用权价格的确定不是通过市场机制下用地单位之间的推广竞价来决定的，而是更大程度上取决于地方政府的选择偏好和用地单位的寻租能力。因为没能充分引入角逐机制，协议出让致使了三方面的问题： 一是地方政府以开发、招商为名引发的权力设租、以权谋私、权钱买卖等腐败现象频发； 二是协议地价常见偏低，致使国有土地资产价值被低估，国有土地资产流失紧急；三是因为协议出让的土地总是面积较大且闲置本钱低，开发商不准时开发，土地闲置现象紧急，土地借助效率低，导致了国土资源的浪费。可见，国内土地招拍挂规范缘起的公益性基础并不是来自复杂的理论构建，而是针对当时土地出让和用中存在的现实问题。

（ 二） 规范服务的现时目的。

2002 年 7 月，国土部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地用权规定》（ 以下简称《规定》） ，初次就土地招标、拍卖和挂牌的内涵、原则、范围、程序等问题做出了说明。《规定》明确指出，土地招拍挂服务的现时目的由三部分组成： 一是为用地单位打造公平、公正、公开的土地用权推广竞价出让环境； 二是规范地方政府土地用权出让行为； 三是优化城市土地资源配置。
2007 年，伴随工业用地被纳入土地招拍挂的范围之内，国内土地招拍挂规范最后确立起来。现在，全国大部分区域都已依据《规定》需要，打造起了具备地方特点的土地公开出让规范。

土地招拍挂规范在推进中国城市土地有偿公开用改革的过程中发挥了至关要紧有哪些用途。

2、土地招拍挂规范的异化。

国内在土地管理实践中采取的是属地管理原则，即通过不同政府间的“委托代理”设计，土地管理和收益的实质权力学会在地方政府手中，国家只享有法律上的所有权。如此，土地提供的“国家垄断”演化为“地方政府垄断”。在这一过程中，受逐利性及其他规范变迁的叠加影响，土地招拍挂工作逐步与其应有些规范目的发生偏离，成为地方政府谋取当地经济利益的工具。现在，土地招拍挂的规范异化主要体目前以下四个方面：

（ 一） 主体角色异化。

2007 年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地用权规定》指出，国内土地招拍挂工作由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织推行。然而，日常多数地方国土资源行政主管部门并未担负起土地招拍挂的职责，而是将它交由当地土地储备机构承担，即由土地储备机构在完成土地回收、开发、储备后统一供地。伴随地价不断上涨，不少土地储备机构很难抗拒巨额利益的魅惑，身份从刚开始职能管理者角色渐渐演化为土地市场的经营者和利益分配者。这种身份的兼容致使利益边界的模糊，土地招拍挂逐步成为地方政府假借公权力之名扩大自己利益的工具。

（ 二） 客体范围异化。

2007 年 11 月，国内《土地储备管理方法》（ 以下简称《方法》） 正式发布推行，标志着国内政府主导下国有土地垄断提供规范最后确立起来。《方法》

规定，国内土地招拍挂工作的客体，即土地来源主要由 5 个方面组成： 一是依法收回的国有土地； 二是回收的国有土地； 三是行使优先购买权购得的国有土地； 四是已办理农用地转用和土地征收批准手续的集体土地； 五是其他依法获得的土地。可见，根据《方法》规定，国内土地招拍挂规范的客体应当主要源自城市存量国有土地，包含依法没收的、到期收回的、行使优先权购买的与依据城市规划进行旧城改造时强制征收的等等，农村集体土地只不过其中的一个部分。然而，历经多年的进步，现在在一些城市化程度较高、城市规模不断扩大的区域，土地招拍挂的范围呈现出向城市次中心、城郊、甚至向农村扩大的趋势，“城进农退”现象紧急，而失地农民的社会保障和再就业工作却没准时跟进，导致了不小的社会矛盾，土地有关工作的合理性与正当性也遭到基层群众的质疑。

（ 三） 出让机制异化。

国内实行土地招拍挂规范的初衷之一是为了引入角逐机制，使土地价格更好地反映当时当地的市场供应求购关系，显化资产价值，预防国有资产流失。然而，现实运行中却出现了两个方面的问题。一是在市场经济活跃的区域，大部分土地都是通过拍卖方法出让。诚然，拍卖作为一种价值发现方法，能够帮助显化资产价值并消除权力寻租的概率。但，在一级市场中，土地拍卖价格是在一种“卖方垄断提供、买方寡头角逐”的特殊状况下形成的，由此产生的拍卖结果与充分角逐下的拍卖存在本质不同，对于存在“垄断———过度角逐”的土地出让市场，高地价总是是非理性角逐的结果。二是在土地价值显化过程中，不少地方政府面对高收益与土地合理借助之间的博弈时，未必会做出利于长远进步的选择，反而容易滋生“以地谋财”的短视行为。

（ 四） 出让金征收方法异化。

现在，国内绝大部分区域实行的是限时付清土地出让金的缴纳方法，即用地单位须在签订土地出让合同后的肯定时期内付清土地招拍挂所确定的土地用权出让价款，且首付比率和付清期限在楼市宏观调控的打压下一再缩短。诚然，限时付清土地出让金的方法可以在短期内迅速增加地方财政收入，支持地方各项社会事业进步，但也存在着不少不利于持续进步的弊病： 一是对于用地单位而言，短时期内付清用期内的全部土地价款，必然对资金的充裕度和流动性具备极高需要，而现在信贷政策常见对土地抵押贷款有所限制，这就大大削弱了中小用地单位在一级市场中的角逐能力； 二是当届政府班子透支将来政府班子的土地收益，剥夺和削弱了将来政府班子增加财政收入的权力和进行社会建设的能力，不利于行政代际公平关系的维护； 三是开发企业势必通过提升将来房价转嫁高额土地本钱，房价上涨不利于普通居民居住权利的保障。

3、土地招拍挂规范异化的路径剖析。

新规范经济学觉得任何规范变迁都不是一蹴而就的，而是通过累加的边际调整逐步达成。规范的边际变化和调整总是因改变参与主体的本钱和预期收益而产生新的获利机会，为获得新机会带来有哪些好处，新的规范安排被创造出来。①在这一过程中，偏好和价格饰演者要紧角色。②国内土地招拍挂规范的异化路径正是一系列规范变迁累积用途的结果。

（ 一） 税制改革带来的财政重压为地方政府创造了“开源”偏好。

1994 年，国内实行的分税制改革使“财权集中、事权留置”成为税制改革的特点。据国家统计局资料显示，1993 年以前中央和地方的财政收入比基本保持在 3∶ 7—1∶ 4 之间，同一时期财政支出比也基本保持在 3∶ 7 的均等水平。而分税制改革后，中央对地方的财政收入比提升为 1∶ 1 甚至 1. 2∶ 1，但中央财政对地方财政的支出比率并没相应增加，反而逐年减少，2009 年更是降到了 1∶ 4 的低点。可以说，分税制削弱了地方财政的支付能力，在事权不变的状况下，财力的减小必然导致地方经济建设的巨大缺口，“开源”成为地方财政的势必需要。③。

（ 二） 土地出让规范改革带来的推广竞价机制为地方政府创造了“开源”方法。

1988 年，国内宪法修正案通过了关于土地用权可以有偿出售的决议，以根本大法的形式承认了土地用权的商品的基本属性。
2002 年，国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地用权规定》，明确需要除工业用地外的其他经营性用地需要通过招拍挂的方法出让。
2007 年，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地用权规定》需要包含工业用地在内的所有经营性用地及存在两个以上用地意向者的其他土地在出让时一律采取招拍挂的方法出让。至此，土地出让的公开推广竞价机制成型。据统计，截至 2008年，全国招拍挂出让土地宗数占土地出让总宗数的比率已达 44. 8%，面积比达 83. 9%; 其中，以拍卖、挂牌这两项公开推广竞价方法出让的土地宗数占招拍挂总宗数的比率达 98%，两项土地纯收益占招拍挂总收益的比率达 94%。④。

（ 三） 住房金融规范改革带来的资产价值彰显为地方政府创造了“获利”机会。

1998 年国内开始推行城镇住房体制改革，意在通过规范改革消除传统福利分房规范下等、靠、要的住房模式，通过市场力量解决居民住房难点。同一时期，在东南亚金融危机的影响下，国内开始进行金融改革，银行按揭贷款业务出现，大大提升了普通居民的购房消费能力。在两项规范的效应累加下，国内长期压抑的住房需要得以飞速释放，以产品住宅建设为代表的国内房产市场飞速发展，在推广竞价规范的配合下，政府手中的土地资产价格也随之水涨船高，土地财政规模日益凸显。据统计，2002 年后，各省土地出让收入占地方财政比重呈现上升趋势。

2001 年仅有 6 个省份比重超越 10% ，而到 2006 年只有 3 个省份比重低于 10%。据不完全统计，2010年全国土地出让收入更是再革新高，超越 2. 7 万亿元，占同年财政收入的比重或超 32. 5%。⑤。

4、土地招拍挂规范的重构。

（ 一） 扩大中央财政支付比率，削弱地方政府“土地财政”偏好。

分税制改革的目的之一在于扭转中央财政过低的分配比率，在中央与地方的博弈过程中，中央既是参与者，又是规则的拟定者，其特殊地位决定了地方政府的不利地位。分税制改革后，国内中央和地方政府财政收入支出的紧急失衡直接致使地方政府财政紧张，没办法充分履行政府职能。为此，国内需要加强中央财政对地方各项建设事业的转移支付力度，维持“财权”与“事权”的合理比率负担，缓解地方财源紧张的局面，削弱地方政府“以地谋财”的内在动力。

（ 二） 明确土地招拍挂主管机构，消除土地储备机构多重身份。

早在《招标拍卖挂牌出让国有建设用地用权规定》中，国内就对土地招标拍卖挂牌的主管机构做出了明确规定，即由市、县人民政府国土资源行政主管部门负责。实践中，各地成立土地储备机构具体负责土地招拍挂工作的做法并无不妥，问题在于不应使其亲自参与到土地一级开发之中，同时兼具了管理者和经营者的角色。为了应付这一问题，2010 年 9 月国土部发文需要全国土地储备机构须在半年内与其下属或挂靠的从事土地开发有关业务的机构脱钩，国土资源部门及所属企事业单位不能直接从事土地储备开发业务。这表明国家主管部门已经开始意识到问题的紧急性，只有消除土地储备机构的多重身份才能重塑政企分开、事企分开的明确构造，切实履行管理职能。

（ 三） 改革价高者得的推广竞价方法，达成拍卖推广竞价方法多元化。

拍卖是市场参与者根据肯定规则，通过推广竞价决定资源价格和分配的市场机制。目前，国内绝大部分土地出让都是采取第一价格拍卖的方法，即由出叫人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地址进行公开推广竞价，由价格最高者获得土地用权。然而，这种推广竞价方法更多关注土地资源的稀缺特征，对土地资源公共属性的认识不足。因为地方政府基本采取“非饱和”限量供地政策，使得土地市场一直处于卖方市场状况，市场供需失衡，势必导致土地价格暴涨。为此，可以从两个角度出发遏制非理性推广竞价的可能。一是引入网站权重评价法，增加新的评价原因，不以价格作为唯一决定原因。二是可以从拍卖规范本身出发探索遏制用地单位非理性博价的可能。近年来不少区域探索“限房价，竞地价”或者“一限多竞”

等新的推广竞价机制，都是好的尝试。然而，这类推广竞价机制仍是第一价格拍卖范畴，可以考虑突破这一范畴的限制，达成推广竞价机制的多元化，如尝试实行第二价格密封拍卖法等，加大竞买人之间的博弈程度，抑制博价冲动。

（ 四） 改革土地出让金缴纳方法，实行实质年租制。

鉴于一次性缴纳土地出让金的很多弊病，国内有必要对现行土地出让金缴纳方法进行改革。可以尝试实行年租制，即土地出让时，受叫人仅需缴纳一个较低比率的价款，其余价款在合理评估资产价值和预测土地将来收益的基础上在剩余年期内贴现收取，让各届政府班子都可以享有土地出让带来的收入和将来土地增值带来的效益，即通过代际转移维持土地资源的价值量达成代际共享与均衡进步。现在，国内正处于城市飞速发展时期，假如政府可以使用收取实质年租制的方法，则不仅能够减少用地单位的资金负担，还可改变“哪个出让、哪个受益”的近况，使历届政府都能推荐到城市进步所带来的土地红利。当然，此种年租缴纳办法的最大挑战是每年需对土地价值重新进行评估，因此不可防止地会对评估本钱和评估技术提出较高需要，但这也有益于促进土地估价行业和地价管理的进步。因此实质年租制的做法仍具备较强的实践意义。

规范需要伴随社会的进步不断改进和健全。国内土地招拍挂规范进步至今，更应当承担稳定市场、保障民生、促进产业结构调整、优化土地资源配置等多种社会职能，只有如此，规范才能因适应年代进步而焕发出新的生命力。

注解。

①徐万刚： 《国内土地储备规范变迁的路径剖析》，《中州学刊》2010年第 5 期。②诺思： 《规范、规范变迁与经济绩效（ 杭行译） 》，上海人民出版社，2008 年。③罗必良： 《分税制、财政重压与政府“土地财政”偏好》，《学术研究》2010 年第 10 期。④中国国土资源部： 《中国国土资源统计年鉴 2009》，北京： 地质出版社，2009 年。

⑤朱丽娜、石晓平： 《中国土地出让规范改革对地方财政收入的影响剖析》，《中国土地科学》2010 年第 7 期。